Nadzór nad finansami Europy a pandemia

W odpowiedzi na kryzys w roku 2008 europejska administracja publiczna wzbogaciła się o trzy agencje tworzące (razem z Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego), Europejskim Systemem Nadzoru Finansowego. Są to: Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA), Europejski Urząd Nadzoru nad Ubezpieczeniami i Pracowniczymi Programami Emerytalnymi (EIOPA) oraz Europejski Urząd Nadzoru nad Rynkami i Papierami Wartościowymi (ESMA). Mandat każdej z nich sprowadza się do realizacji działań w obszarze ochrony uczestników rynku, zapewnienia stabilności finansowej oraz analizy i komunikacji o sytuacji gospodarczej.  

Dopiero w połowie marca EBA, EIOPA i ESMA zamieściły na swoich stronach komunikaty dotyczące pandemii. Wiązały się z trybem pracy agencji, ogólnym planem działań rekomendowanych dla danego sektora w związku z epidemią, konkretnymi zaleceniami wydanymi w odniesieniu do poszczególnych reżimów raportowych opisanych w dyrektywach, których wykonanie zlecone jest danej agencji. 

Wszystkie agencje podjęły decyzję o wysłaniu od 16 marca swoich pracowników do pracy z domu. Biorąc pod uwagę rozwój pandemii odpowiednio we Francji i Niemczech oraz fakt, że właściwie wszystkie czynności urzędników tych instytucji mogą być wykonywane zdalnie, trudno oprzeć się wrażeniu, że działanie to jest o kilka tygodni spóźnione. 

Każda z nich zamieściła ogólne oświadczenie związane z działaniami w obliczu epidemii (najwcześniej, bo 11 marca, komunikat wydała ESMA). Treść komunikatów jest rozczarowująca. Agencje powtórzyły po prostu to, co wynika z ogólnych zasad działania na rynkach finansowych.

Podkreślono konieczność posiadania planów ciągłości działania oraz posiadania obowiązków informowania o zdarzeniach, które mają wpływ na funkcjonowanie podmiotów nadzorowanych. Nakazano raportowanie oraz stosowanie polityki przejrzystości działań korporacyjnych oraz przekazywanych informacji. Na końcu zalecano przestrzegać zasad zarządzania ryzykiem korporacyjnym. Wszystkie te punkty wynikają wprost z obowiązujących aktów prawnych i trudno się zgodzić, że komunikat w sytuacji epidemii powinien po prostu je powtarzać. 

Wydane komunikaty sugerują, że agencje lokują swoje misje daleko od faktycznego wsparcia podmiotów. Przenoszą odpowiedzialność za poradzenie sobie z kryzysem na szczebel krajowy. Biurokratyczne podejście do nominalnego traktowania zapisów ustaw, które powołują je do życia, przeważyło nad celowościową wykładnią przepisów. Pozwala ona, a nawet nakazuje, żeby przedsiębrać czynności faktycznie zmierzające do uzyskania stabilności finansowej i zapobiegania skutkom epidemii na rynkach. 

Ustawa, która powołuje agencje, zakłada, że będą one prowadzić swoje działania w sposób skoordynowany, a tam, gdzie to możliwe, wykorzystają synergię i spojrzą na problem ponadgranicznie i ponadsektorowo. Niestety taki sposób działania nie stał się jeszcze praktyką tych unijnych urzędów. 

Komunikat, w którym urząd europejski spowalnia terminy raportowania, motywując to potrzebą nadania wyższych priorytetów pozostałym działaniom nadzorowanych firm, byłby (i jest – vide działania KNF) zrozumiały na szczeblu krajowym. Z perspektywy europejskiej jest jednak niejasny. Nie trzeba wielkiego doświadczenia w działaniach na rynku finansowym, aby wiedzieć, że pozyskiwanie aktualnej i pełnej informacji o sytuacji podmiotów nadzorowanych jest czynnikiem absolutnie kluczowym dla wprowadzania adekwatnych form wsparcia w sytuacji rozwijającej się pandemii i badania jej wpływu na rynek. Tymczasem oświadczenie EBA wskazuje, że urzędy nadzoru krajowego powinny w pełni wykorzystać możliwość uelastycznienia wymagań w istniejących regułach raportowania, a EIOPA podkreśla możliwość wydłużania okresu spełnienia wymagań kapitałowych wobec podmiotów dotkniętych kryzysem. 

Komunikat urzędu europejskiego powinien skupić się na wartości dodanej, jaką urząd może zapewnić uczestnikom rynku w dobie kryzysu. Tą wartością jest szybkie, ustandaryzowane zbieranie aktualnych danych dotyczących rozwoju sytuacji na rynkach krajowych oraz takie zestawianie ich w ujęciu europejskim (a jeszcze lepiej światowym), które pozwoli podejmować skuteczne decyzje urzędom krajowym i samym podmiotom. 

Te kwestie nie są jednak objęte komunikatami. Brakuje także informacji o wsparciu technicznym, np.: stworzeniu platformy wymiany informacji i doświadczeń w obliczu pandemii, przekazywania najlepszych praktyk, które sprawdziły się na szczeblu krajowym, możliwości zainicjowania i podejmowania dodatkowych szybkich działań prawotwórczych, którego beneficjentami byłyby wszystkie kraje członkowskie i wszystkie sektory rynku finansowego. Takich działań z perspektywy europejskiej mogą oczekiwać urzędy krajowe, instytucje nadzorowane i uczestnicy rynku. 

Rada Interesariuszy EBA zarekomendowała wprowadzenie konkretnych działań adresowanych do nadzorowanych instytucji kredytowych, które obejmują, m.in.:

– zgodę na bezkosztowe zmiany w harmonogramach spłat kredytów i proste ich komunikowanie;

– pomoc w restrukturyzacji zadłużenia;

– wsparcie potencjału kredytowego banków poprzez złagodzenie wymogów (wprowadzenie czasowego funkcjonowania banków poniżej wymogu połączonego bufora);

– wprowadzenie instrumentów płynnościowych odniesionych do stanu rezerw i wskazanie konkretnych dat obowiązywania tych złagodzeń i obowiązywania tymczasowych instrumentów oraz wskazania okresu przejściowego na powrót do pełnego spełniania wymogów regulacyjnych. 

Trzeba podkreślić, że wszystkie trzy agencje dysponują instrumentami wspomagającymi nadzorowane instytucje w przejściu przez uderzenie fali kryzysu jak najmniejszym kosztem. Z jednej strony jest to inicjatywa poziomu drugiego procesu legislacyjnego, z drugiej – możliwość wprowadzania wytycznych i rekomendacji w ramach każdego z sektorów rynku. Są jednak obszary, w których działania powinny być skoordynowane w ramach całego rynku. Dotyczy to np. spójnych zaleceń technicznych, mechanizmów ochrony konsumenta, polityki informacyjnej itp. Zsynchronizowanie pracy w tych obszarach i synergia pomiędzy agencjami mogłyby przyczynić się do skierowania “urzędniczych zasobów ludzkich” do opracowywania bardziej efektywnych niż do tej pory mechanizmów nadzoru europejskiego na froncie walki z wirusem. 

Na tle działań wprowadzanych na poziomie europejskim trzeba pozytywnie odnotować komunikaty Komisji Nadzoru Finansowego wydane dla sektora bankowego, kapitałowego i ubezpieczeniowego. W zeszłym tygodniu KNF wydał Pakiet Impulsów Nadzorczych (PIN) skierowany do każdego z sektorów. Zawiera on wykaz działań, które KNF zamierza podjąć (działania legislacyjne) albo po prostu podejmuje (informacja o wykonywaniu zadań w sposób dostosowany do sytuacji), aby przeciwdziałać skutkom kryzysu. 

Jedynym zgrzytem jest silosowe2 podejście do sektorów i ich usprawnień. Zrozumiałe jest, że wymogi specyficzne dla każdego sektora są omawiane odrębnie, wg klasyfikacji narzuconej przez regulacje sektorowe. Jednak działania, które „umożliwiają koncentrację na obsłudze klientów oraz kluczowych procesach” czy też „ułatwiają zawieranie umów [...]” dotyczą w tym samym stopniu każdego sektora rynku i powinny być przez urząd Komisji formułowane tak, aby w jednolity i usystematyzowany sposób wpływać tak na działalność banku, firmy inwestycyjnej, jak i ubezpieczeniowej. 

***

dr Katarzyna B. Wojtkiewicz, prawnik, ekonomista, Uniwersytet SWPS 

dr

Katarzyna B. Wojtkiewicz

Biogram